Справка «Вечерки»
Бартломей НОВОТАРСКИЙ. Профессор экономического университета г. Вроцлава (Польша), юрист-конституционалист, политолог. Специализируется на проблемах демократических трансформаций и современных кризисах. Во времена Польской Народной Республики был лидером студенческих манифестаций во Вроцлаве, а в 1980-81 – политзаключенным. После победы «Солидарности» участвовал как эксперт и парламентарий в работе над подготовкой новой польской Конституции, избирательного права и закона о политических партиях, в течение 16 лет являлся членом городского совета Вроцлава, затем был избран на пост вице-президента городской управы. Являлся также экспертом при подготовке новых конституций для таких стран, как Тунис и Египет.
Как консолидировать демократию?
Пан профессор, распространено мнение, что сама Конституция никакого значения для реальной жизни государства не имеет, поскольку в стране действует огромное количество законов, которые так или иначе формально регулируют всё и вся. Применительно к Беларуси, взять, к примеру, статью о том, что достоинство личности охраняется государством. Как это соотносится с последними регулярными новостями о действиях правоохранителей и содержании людей в ИВС и СИЗО?
– У белорусов будет возможность извлечь уроки в этом отношении не только из собственного, но и из неприятного опыта таких стран, как Польша, Венгрия, Словения, Боливия и Эквадор. Это очень серьезный вызов. Основной угрозой для всех стран современного мира остается чрезмерная концентрация в одних руках исполнительной власти (например, президентов) или парламентского большинства (так называемая «тирания большинства»). Например, «Единая Россия» Путина или партия «Пятая республика» в Венесуэле, чьей целью является постоянное политическое доминирование. Говоря о белорусском опыте, мы помним, что еще Кебич хотел сконцентрировать власть в руках президента в собственных целях, без особого уважения к разделению и балансу властей. Именно такие обстоятельства заставляют всех нас помнить, что величайшая угроза демократии исходит именно от тех, кого мы демократическим путем избираем во власть.
Как можно от этого предостеречь в новой Конституции?
– В будущем конституционную демократию в Беларуси (как и в Польше) нужно защитить от ее разрушения в первую очередь «на бумаге», т.е. защитить от попыток недемократических поправок в текст Конституции. Конечно, должна существовать возможность каких-то косметических или фрагментарных улучшающих ее изменений. Однако их окончательное принятие должно быть обеспечено требованием продления во времени этой процедуры до двух парламентских сессий в сочетании с одобрением этих новаций квалифицированным большинством сначала местных (областных) Советов, независимых от Минска. И только потом можно проводить референдум по этим вопросам. Кроме того, я бы предпочел не оставлять референдум в руках президента.
Однако следует помнить о самом главном: никакая Конституция не защитит себя сама, если она написана только на бумаге, а не находится в сердцах граждан данного государства или, по крайней мере, в понятных для населения страны практических интересах. Если сами белорусы (и те, кто являются судьями, чиновниками, парламентариями) будут безразличны к автократическому нападению на демократию или не смогут распознать такую атаку, демократия погибнет. Мы, поляки, наблюдаем это в нашем государстве, начиная с 2015 года. Непрекращающийся процесс разрушения верховенства закона и правового государства, включая Конституционный суд, остался незамеченным обычными гражданами, и некоторые из них только сейчас узнали, для чего должен служить такой суд. Отсюда вытекает еще и урок на будущее, связанный с необходимым просвещением уже на уровне средней школы.
«Полупрезидентская модель вместо тирании»
Какова, на Ваш взгляд, должна быть система управления страной? В Беларуси говорят о необходимости по-новому распределить в Основном законе полномочия властей разных уровней и передать части прав (примерно 80 процентов полномочий) правительству, парламенту, губернаторам, председателям райисполкомов. При этом сохраняется так называемая вертикаль управления республикой. Достаточно ли этого для политической и управленческой реформы?
– Насколько могу судить, в настоящее время белорусское общество применяет в борьбе против действующей власти очевидную стратегию противостояния. Это довольно «дорогостоящая» стратегия, как для протестующих, так и для властей, применяющих жесткие репрессии. В аналогичной ситуации мы были в Польше незадолго до 1989 года, когда начались демократические реформы. К счастью, нам удалось избежать стратегии фронтального противостояния, то есть «всех против всех». Это произошло потому, что «Солидарность» формально состояла из многих рядовых членов и, кроме прочих, из низшего руководства правящей Польской объединенной рабочей партии. Если выразиться совсем просто, то мы как бы бросали им «спасательные круги», в соответствии с принципом: не бей лежачего. Поэтому в обеих похожих ситуациях — сегодняшней белорусской и той, что была в Польше в конце 1980-х, я думаю о конституционной модели, которую называют «полупрезидентской». Начиная с 1990 года, эта модель была введена в 12 молодых демократических странах. По иронии судьбы, формально в Беларуси также существует такая система: ведь на всеобщих выборах вы отдельно формируете парламент и отдельно выбираете главу государства. Для молодых демократий это настоящая ловушка. Я много лет подробно обсуждаю эту проблематику со своими студентами на примере белорусской Конституции, хотя можно также использовать российскую, эквадорскую, казахстанскую и т.д. Такая искаженная модель полупрезидентства широко распространена и в странах Африки к югу от Сахары, а также франкоязычных африканских странах (в конце концов, французская Конституция служила для них образцом). Именно там правят де-факто президенты-диктаторы.
Перерождение полупрезидентской модели в «суперпрезидентскую» обычно начиналось с заблуждения: мол, если система является президентской, то львиная доля власти должна быть отдана президенту. Ничего подобного. Ведь классический американский «президенциализм» задумывался в основном в качестве преграды против риска произвола так называемой «тирании большинства», то есть в противовес парламентскому большинству. И только активный президент, с правом вето и даже без права законодательной инициативы должен был бы стать препятствием для возможного доминирования большинства над любыми меньшинствами. Таким образом, основная проблема заключается в чрезмерной активности президента. К примеру, в рамках права назначать и увольнять широкий круг чиновников государственных органов. В этом отношении сегодня президент Беларуси может делать все, что угодно. Это практика при нынешней Конституции будет иметь место и после Лукашенко из-за отсутствия ограничения числа президентских сроков, то есть переизбрания одного и того же человека на этот пост. Именно эта проблема в 2004 и 2008 годах была предотвращена в Колумбии, когда Конституционный суд смело и решительно заблокировал президентский проект поправок, позволяющий Урибе баллотироваться на новый срок. Оправдание было простое: во время третьего срока он везде расставит своих сторонников.
Ну и вовсе вне всякого научного смысла примеры угроз парламенту со стороны президентской власти о его роспуске. Таким образом, обесценивать законодательную власть нельзя. Чтобы этого не допустить, с точки зрения мирового опыта конституционная модель, подходящая для Беларуси, видится как вариант полупрезидентства с полным парламентским контролем над правительством. Когда-то это поняли в таких странах, как Финляндия и Португалия, и не только. В этой версии конституционной модели именно правительство имеет основные полномочия по назначению и увольнению, а президент лишь частично в сфере дипломатии.
Однако демократическая система разделения властей категорически не приемлет одного: а именно — активности исполнительной власти в самом важном процессе принятия государственных решений — законодательном. В вашей Конституции я обнаружил семь таких полномочий, которые явно противоречат этому принципу. Ну, а практика реализации так называемых «временных декретов» (статья 101 Конституции), которых, например, в 2006 году было принято 258, особенно в области прав человека и гражданина, является максимальным отклонением от любой версии конституционной демократии.
В соответствии с положениями действующей Конституции, изменения в Основной закон страны может вносить парламент по инициативе президента или не менее 150 тысяч избирателей. Либо они могут быть приняты по результатам референдума. Причем изменения в такие разделы Конституции, как «Основы конституционного строя», «Личность, общество, государство», «Президент, парламент, правительство, суд» и «Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения», могут вноситься только на референдуме. Новая модель Конституции потребует, скорей всего, реконструкции всех ее основных частей. Какой порядок ее принятия предпочтителен, чтобы никого не обвели «вокруг пальца»?
– Считаю, что сначала необходимо рассмотреть сценарий с парламентскими выборами. Организовать такие выборы следовало бы на основе пропорционального избирательного права, так как в этом случае появится возможность институционализации политических партий. Вновь избранный парламент сможет работать над новой моделью Конституции, которая позволит разрешить многие наболевшие вопросы. Насколько велико может быть доверие граждан к результатам таких выборов – это вопрос к белорусскому обществу. Оно должно добиваться, чтобы выборы проходили под строгим общественным контролем. В любом случае, тот вариант, который я предложил, гораздо более убедительный и эффективный способ решения конституционного вопроса, чем многие из тех, о которых сегодня говорят белорусские и зарубежные политики и эксперты.
Редакция благодарит профессора Александра Черновалова за помощь в организации и проведении этого интервью.
Хотите оставить комментарий? Пожалуйста, авторизуйтесь.